陳大偉：如何撬動(dòng)建筑施工安全作為推動(dòng)建筑業(yè)體制機(jī)制改革的切入點(diǎn)

建筑業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，建筑業(yè)的建造能力不斷增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，到2017年，全國(guó)建筑業(yè)總產(chǎn)值達(dá)21.40萬(wàn)億元，建筑業(yè)增加值達(dá)5.57萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.73%。但也要看到，建筑業(yè)仍然“大而不強(qiáng)”，監(jiān)管體制機(jī)制不健全、工程建設(shè)組織方式落后、建筑設(shè)計(jì)水平有待提高、質(zhì)量安全事故時(shí)有發(fā)生、市場(chǎng)違法違規(guī)行為較多、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、工人技能素質(zhì)偏低等問(wèn)題較為突出。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約影響了建筑業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

為解決上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)），這是建筑業(yè)改革發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，從深化建筑業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán)改革、完善工程建設(shè)組織模式、加強(qiáng)工程質(zhì)量安全管理、優(yōu)化建筑市場(chǎng)環(huán)境、提高從業(yè)人員素質(zhì)、推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化和價(jià)款建筑業(yè)企業(yè)“走出去”等七個(gè)方面對(duì)建筑業(yè)發(fā)展提出了具體要求?？v觀這七個(gè)方面的具體措施，除了工程質(zhì)量安全方面外，其它六個(gè)方面也都在一定程度上給建筑工程質(zhì)量安全帶來(lái)直接或間接的影響。在近期召開(kāi)的全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上，建筑施工安全被明確提出作為我國(guó)建筑業(yè)體制機(jī)制改革的切入點(diǎn)。本文將結(jié)合這一背景，對(duì)未來(lái)如何撬動(dòng)好建筑施工安全這個(gè)切入點(diǎn)，從而更好地推動(dòng)建筑業(yè)體制機(jī)制改革，談一下本人的思考。

一、當(dāng)前建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)及原因分析

近日，國(guó)務(wù)院安委辦通報(bào)全國(guó)建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)。通報(bào)顯示，建筑事故總量持續(xù)保持在高位，事故總量已連續(xù)9年排在工礦商貿(mào)事故第一位，事故起數(shù)和死亡人數(shù)自2016年起連續(xù)“雙上升”。在較大事故方面，房屋建筑及市政工程領(lǐng)域的較大事故占比最大，其余依次是交通建設(shè)工程和電力建設(shè)工程領(lǐng)域。在事故類型方面，高處墜落和坍塌是建筑業(yè)事故主要類型，在一般事故中，高處墜落事故占全部事故總數(shù)的48.2%，物體打擊占13.6%；在較大事故中，坍塌事故起數(shù)占總數(shù)的45.1%。

造成當(dāng)前建筑業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻和情況復(fù)雜的原因中，既有長(zhǎng)期困擾我國(guó)建筑業(yè)而一直未能解決的“老問(wèn)題”，又有由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”而帶來(lái)的“新問(wèn)題”?！袄蠁?wèn)題”沒(méi)有解決，加上“新問(wèn)題”的出現(xiàn)，從而導(dǎo)致了我國(guó)當(dāng)前建筑業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)如此嚴(yán)峻和復(fù)雜的局面。

首先，多年來(lái)一直未能解決的“老問(wèn)題”歸納起來(lái)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是建設(shè)工程各方主體安全責(zé)任不能有效落實(shí)。首先，建設(shè)單位違法基本建設(shè)程序，招投標(biāo)環(huán)節(jié)忽視安全，安全費(fèi)用投入不足，要求施工單位墊資、搶工期現(xiàn)象仍然普遍存在；其次，施工企業(yè)安全管理能力嚴(yán)重不足，安全管理基礎(chǔ)薄弱，安全投入和安全管理人員配備不能滿足施工企業(yè)安全生產(chǎn)的需要；最后，監(jiān)理單位不能認(rèn)真履行安全監(jiān)管職責(zé)，勘察、設(shè)計(jì)單位對(duì)工程前期安全因素重視程度不夠，對(duì)施工階段安全考慮不足。

二是施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理混亂，總包單位對(duì)分包隊(duì)伍管理松懈，施工現(xiàn)場(chǎng)違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，安全技術(shù)交底效果差，農(nóng)民工未經(jīng)培訓(xùn)或培訓(xùn)不到位、不合格就進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)從事施工作業(yè)，特種作業(yè)人員沒(méi)有資格證書(shū)，設(shè)備租賃單位無(wú)安全保障技術(shù)措施。

三是建筑市場(chǎng)不規(guī)范，違法分包、非法轉(zhuǎn)包、掛靠等現(xiàn)象仍然大量存在，尤其一些低水平、低素質(zhì)甚至無(wú)資質(zhì)施工企業(yè)和隊(duì)伍進(jìn)入建筑市場(chǎng)。

四是政府安全監(jiān)管不到位，缺位情況嚴(yán)重。由于安全監(jiān)管職責(zé)界定不清，對(duì)一些新業(yè)態(tài)的行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管存在盲區(qū)，安全監(jiān)管過(guò)分依賴行政手段，事故調(diào)查水平不高，事故處罰不夠科學(xué)，誠(chéng)信體系建設(shè)不完善。

以上是對(duì)“老問(wèn)題”的歸納分析。

對(duì)造成目前我國(guó)建筑業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻和情況復(fù)雜的“新問(wèn)題”進(jìn)行分析，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是近年來(lái)建筑業(yè)持續(xù)保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，工程項(xiàng)目愈加復(fù)雜，造價(jià)低、投入大、協(xié)調(diào)難、技術(shù)新、標(biāo)準(zhǔn)高、工期短、風(fēng)險(xiǎn)高是施工企業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)，而目前絕大多數(shù)施工企業(yè)的管理能力、技術(shù)力量、機(jī)械裝備、施工隊(duì)伍、資金儲(chǔ)備等與快速發(fā)展的建筑業(yè)無(wú)法相匹配，也不適應(yīng)工程建設(shè)的技術(shù)要求，使建筑業(yè)呈現(xiàn)出當(dāng)前如此嚴(yán)峻和復(fù)雜的局面。

二是面對(duì)建筑業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的、單一的、落后的安全監(jiān)管方式已經(jīng)無(wú)法完全覆蓋監(jiān)管范圍和新形勢(shì)的需要，對(duì)一些行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管存在盲區(qū)、死角和漏洞。作為政府安全監(jiān)管的重要職能和手段的事故調(diào)查工作，存在不規(guī)范、干擾多、專業(yè)缺、效果差等突出問(wèn)題，對(duì)于事故原因的界定不夠科學(xué)，事故責(zé)任劃分不夠合理，事故懲戒力度過(guò)輕，違法違規(guī)成本低，致使違法違規(guī)行為頻發(fā)。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和政府監(jiān)管手段沒(méi)有深入研究，信息化管理手段在安全監(jiān)管中的應(yīng)用程度明顯不高，監(jiān)管效率低下。

三是近年來(lái)隨著建筑業(yè)新技術(shù)、新工藝、新裝備、新工法的不斷涌現(xiàn)，相對(duì)應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范等嚴(yán)重缺失，處于空白狀態(tài)；一些行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相互重疊、沖突，甚至一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)時(shí)仍未修訂，在實(shí)際中仍然在使用，造成相當(dāng)大的一部分事故發(fā)生。

四是建筑施工企業(yè)“兩極分化”現(xiàn)象開(kāi)始明顯。一些大型中央施工企業(yè)、地方國(guó)有重點(diǎn)施工企業(yè)和一些大型民營(yíng)施工企業(yè)在建筑業(yè)高速發(fā)展中，安全管理能力明顯提升，取得了很好的安全業(yè)績(jī)；而量大面廣的中小施工企業(yè)為了在市場(chǎng)中生存，不得不以犧牲安全為代價(jià)，安全責(zé)任不能得到落實(shí)，安全投入不足、安全管理基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致傷亡事故不斷發(fā)生。

二、我國(guó)建筑施工安全監(jiān)管體制機(jī)制現(xiàn)狀

我國(guó)建筑安全監(jiān)管體系經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)取得了很大成效，目前已經(jīng)制定出臺(tái)了以《建筑法》為基礎(chǔ)的“三法四條例”和其它各項(xiàng)制度構(gòu)成的建筑安全法律法規(guī)體系框架，形成了包括監(jiān)督執(zhí)法、層級(jí)監(jiān)督、項(xiàng)目安全監(jiān)督備案、事故查處督報(bào)和其他專項(xiàng)活動(dòng)在內(nèi)的建筑安全監(jiān)管機(jī)制，確立了我國(guó)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、統(tǒng)一監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、層級(jí)指導(dǎo)與屬地監(jiān)管相結(jié)合的建筑安全監(jiān)管體制。

雖然我國(guó)目前的建筑安全監(jiān)管體系在實(shí)踐中起到了很好的事故預(yù)防效果，但是深入分析目前的建筑安全生產(chǎn)形勢(shì)和事故原因可以發(fā)現(xiàn)，目前的建筑安全監(jiān)管無(wú)論在監(jiān)管目標(biāo)的定位、監(jiān)管策略的選擇，還是監(jiān)管體制與機(jī)制上，都存在諸多問(wèn)題。

1.安全監(jiān)管目標(biāo)與策略模糊

我國(guó)建筑安全監(jiān)管工作基本上圍繞保障人員施工安全的目標(biāo)展開(kāi)，但一些地方政府和企業(yè)仍然存在盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的現(xiàn)象，當(dāng)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，對(duì)人的生命保護(hù)就被忽視，也正是由于目標(biāo)定位模糊不清，導(dǎo)致安全監(jiān)管策略選擇出現(xiàn)偏差，實(shí)踐中建筑安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容不明確，對(duì)施工企業(yè)監(jiān)管過(guò)重而忽視其他主體，監(jiān)管手段與方式落后，監(jiān)管效能低，且易遭受外部干擾，事故瞞報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象屢禁不止。

2.主體責(zé)任分配不合理

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》明確了施工單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)和勘察五方主體承擔(dān)相應(yīng)的安全責(zé)任，這種高度分散的責(zé)任體系造成政府部門(mén)監(jiān)管對(duì)象多元，不能有效集中資源，市場(chǎng)主體之間的相互扯皮也使得政府部門(mén)監(jiān)管疲于應(yīng)付，監(jiān)管效率大打折扣。同時(shí)，對(duì)部分市場(chǎng)主體安全責(zé)任的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，如規(guī)定建設(shè)單位要保證合理工期和造價(jià)等規(guī)定難以有效落實(shí)，這給市場(chǎng)主體推脫并逃避責(zé)任提供了空間。

3.監(jiān)管部門(mén)職責(zé)交叉

目前，我國(guó)實(shí)行的綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、統(tǒng)一監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、層級(jí)指導(dǎo)與屬地監(jiān)管相結(jié)合的建筑施工安全監(jiān)管體制，上述監(jiān)管體制看似清晰，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題。

首先，目前的應(yīng)急管理部門(mén)（原安監(jiān)部門(mén)）綜合監(jiān)管職責(zé)界定不清?！栋踩a(chǎn)法》確定安監(jiān)部門(mén)承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)，其主要目的應(yīng)是發(fā)揮對(duì)安全生產(chǎn)資源統(tǒng)一管理作用，同時(shí)協(xié)調(diào)支持各部門(mén)依法履行各自的安全監(jiān)管職責(zé)。但在建筑安全監(jiān)管領(lǐng)域，這兩大作用效果并不明顯。安監(jiān)部門(mén)在實(shí)際工作中并沒(méi)有合理考慮建筑安全監(jiān)管工作需要，同時(shí)在部門(mén)協(xié)調(diào)方面積極作用也十分有限。其次，受限于部門(mén)間的職責(zé)分工，住建部門(mén)對(duì)建筑安全的統(tǒng)一監(jiān)管僅限于政策制定和資質(zhì)資格管理，而對(duì)鐵路、交通、電力等行業(yè)的施工過(guò)程根本無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管，無(wú)法做到真正意義上的統(tǒng)一監(jiān)管。目前建筑安全監(jiān)管行業(yè)分隔的狀況，既給企業(yè)帶來(lái)了更多負(fù)擔(dān)，也增加了政府部門(mén)監(jiān)管成本，影響監(jiān)管效能。

4.監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)可以將施工現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督檢查委托給建筑施工安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。目前，不僅承擔(dān)了施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查工作，還部分承擔(dān)了行政許可、行政執(zhí)法等工作的具體實(shí)施。但目前建筑施工安全監(jiān)督人員人均監(jiān)督面積過(guò)大，全國(guó)還有40%左右的建筑施工安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，工作經(jīng)費(fèi)得不到保障，同時(shí)嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)制泛化導(dǎo)致人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。產(chǎn)生上述問(wèn)題的重要原因之一，就是目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明確所造成的。

5.監(jiān)管手段不夠科學(xué)

面對(duì)建筑業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的、單一的、落后的安全監(jiān)管方式已經(jīng)無(wú)法完全覆蓋監(jiān)管范圍和新形勢(shì)的需要，對(duì)一些建筑行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管存在盲區(qū)、死角和漏洞。事故調(diào)查工作存在不規(guī)范、干擾多、專業(yè)缺、效果差等突出問(wèn)題，對(duì)于事故原因的界定不夠科學(xué)，事故責(zé)任劃分不夠合理，事故懲戒力度過(guò)輕，違法違規(guī)成本低，致使違法違規(guī)行為頻發(fā)。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和政府監(jiān)管手段沒(méi)有深入研究，信息化管理手段在安全監(jiān)管中的應(yīng)用程度明顯不高，監(jiān)管效率低下。

三、建筑施工安全推動(dòng)建筑業(yè)體制機(jī)制改革切入路徑策略

黨的十九大提出了“大力弘揚(yáng)生命至上，安全第一”思想，黨的十八屆三中全會(huì)提出要全面深化改革，十八屆四中全會(huì)提要全面推進(jìn)依法治國(guó)，深化改革和依法治國(guó)既是建筑安全監(jiān)管工作面臨的重大挑戰(zhàn)，更是建筑安全監(jiān)管工作發(fā)展的重要機(jī)遇。面對(duì)建筑業(yè)改革的新形勢(shì)，政府建筑安全監(jiān)管體制機(jī)制的改革，要基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)思維，依靠改革創(chuàng)新和依法行政雙輪驅(qū)動(dòng)，撬動(dòng)好建筑施工安全作為推動(dòng)建筑業(yè)體制機(jī)制改革的切入點(diǎn)。

1.從法制層面入手，清晰監(jiān)管目標(biāo)、策略及責(zé)任分配

（1）清晰監(jiān)管目標(biāo)

在現(xiàn)階段，事故頻發(fā)并造成施工人員傷亡，是我國(guó)建筑安全領(lǐng)域的最突出問(wèn)題，固然經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)產(chǎn)保護(hù)同樣重要，但正是由于考慮到經(jīng)濟(jì)因素，才造成實(shí)踐中生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)政府建筑安全監(jiān)管工作的唯一根本目標(biāo)就是保障人員施工安全，確立這樣的清晰目標(biāo)，有利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、聚焦重點(diǎn)，并能統(tǒng)領(lǐng)及指導(dǎo)建筑安全監(jiān)管各項(xiàng)工作。鑒于《建筑法》的修訂工作已經(jīng)提上議程，在《建筑法》修訂中，應(yīng)更加清晰明確建筑安全監(jiān)管工作目標(biāo)就是保護(hù)施工人員的生命安全。

（2）明確監(jiān)管策略

建筑安全監(jiān)管的目標(biāo)清晰之后，接下來(lái)政府需要制定相應(yīng)的策略或者說(shuō)政策來(lái)保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)代安全管理的系統(tǒng)性原理，良好的建筑安全管理應(yīng)該是一種全員參與和全過(guò)程的管理。對(duì)于建筑業(yè)而言，這種全員參與和全過(guò)程的安全管理應(yīng)該是建立在能夠改變施工企業(yè)（承包商）安全行為的基礎(chǔ)之上的。因此，在制定安全政策時(shí)應(yīng)通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、科技和文化等綜合手段，促進(jìn)以施工企業(yè)為核心的建筑工程各方主體在安全上的自我約束機(jī)制和以預(yù)防事故為核心的安全監(jiān)管體制機(jī)制的形成。

（3）界定關(guān)鍵主體責(zé)任

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的施工安全管理突出強(qiáng)調(diào)業(yè)主和承包商的責(zé)任，借鑒以上情況，在我國(guó)建筑各方主體安全責(zé)任體系中，應(yīng)重點(diǎn)突出并明確施工單位和建設(shè)單位的責(zé)任。

①作業(yè)人員受雇于施工單位，施工單位是施工活動(dòng)的直接受益者，也是建筑施工安全管理工作的直接實(shí)施者，施工單位責(zé)任落實(shí)對(duì)建筑施工安全起著最直接也是最明顯的作用，因此應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)施工單位安全責(zé)任，促使施工單位牢固樹(shù)立“不安全不施工”的正確理念。

②在當(dāng)前我國(guó)建筑市場(chǎng)，建設(shè)單位具有強(qiáng)大的資源配置和調(diào)動(dòng)能力，是最有實(shí)力者，承擔(dān)安全責(zé)任能力也最強(qiáng)，因此應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)單位的安全責(zé)任。一是規(guī)定建設(shè)單位在與施工單位訂立合同時(shí)，對(duì)施工單位安全責(zé)任提出要求，同時(shí)支持和督促施工單位落實(shí)安全責(zé)任；二是規(guī)定建設(shè)單位需要提供充足安全生產(chǎn)資金并監(jiān)督施工單位合理使用安全生產(chǎn)資金的責(zé)任。

③監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等單位受雇于建設(shè)單位，其保證建筑施工安全的責(zé)任來(lái)源于建設(shè)單位對(duì)其安全責(zé)任的委托與轉(zhuǎn)移，因此應(yīng)明確建設(shè)單位負(fù)有監(jiān)督監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等單位履行建筑施工安全責(zé)任的義務(wù)。

④從有利于建筑安全管理工作的角度出發(fā)，應(yīng)大力推進(jìn)工程項(xiàng)目總承包、施工設(shè)計(jì)總承包等建設(shè)工程管理方式的實(shí)施。

2.從體制層面入手，明確監(jiān)管部門(mén)職責(zé)與性質(zhì)

（1）明確綜合監(jiān)管和行業(yè)管理的監(jiān)管范圍和職責(zé)

新組建后的應(yīng)急管理部應(yīng)進(jìn)一步明確和有專門(mén)行業(yè)主管部門(mén)的安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)，要充分發(fā)揮住建、鐵路、交通、水利等行業(yè)主管部門(mén)在安全監(jiān)管中的作用，做好對(duì)這些行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而不是取代這些部門(mén)具體的安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體和責(zé)任。此外，應(yīng)當(dāng)盡快明確如紡織、冶金等無(wú)行業(yè)主管部門(mén)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體和責(zé)任，以及工業(yè)建筑、農(nóng)村自建房、高科技園區(qū)等領(lǐng)域的監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管職責(zé)。

（2）明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)

將有限的執(zhí)法資源進(jìn)行合理有效地配置是建筑安全監(jiān)管面臨的重要問(wèn)題。面對(duì)大規(guī)模的工程建設(shè)，我國(guó)建筑安全監(jiān)管應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向執(zhí)法檢查，重點(diǎn)對(duì)各方市場(chǎng)主體安全責(zé)任履行效果實(shí)施監(jiān)督，對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，以及對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施懲罰處理。要充分考慮事業(yè)單位改革要求，研究在《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》修改時(shí)，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法性質(zhì)，規(guī)定其核心工作是對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施檢查執(zhí)法，同時(shí)持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

3.機(jī)制層面入手，改革創(chuàng)新安全監(jiān)管機(jī)制

（1）轉(zhuǎn)變安全監(jiān)管方式，提高安全監(jiān)管效能

政府建筑安全監(jiān)管應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向執(zhí)法檢查，重點(diǎn)對(duì)各方市場(chǎng)主體安全責(zé)任履行效果實(shí)施監(jiān)督，對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，以及對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施懲罰處理。通過(guò)查處建設(shè)工程有關(guān)責(zé)任單位的違法違規(guī)行為，讓監(jiān)督人員成為真正的行政執(zhí)法者。加強(qiáng)各級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的力量，嚴(yán)格安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員考核，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，全面提高安全監(jiān)督執(zhí)法水平。合理分配監(jiān)管資源，實(shí)施差別化安全監(jiān)管，提高安全監(jiān)管效能。

（2）提高事故調(diào)查水平，加大科學(xué)處罰力度

對(duì)發(fā)生事故后的原因進(jìn)行調(diào)查并對(duì)相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行處罰是政府安全監(jiān)管的重要職能之一。在目前政府簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，建筑施工安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)發(fā)揮這項(xiàng)重要職能的最大作用。建議將目前的有關(guān)建筑業(yè)事故調(diào)查和事故處罰的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，專門(mén)編制適用于建筑業(yè)事故調(diào)查和事故處罰的指南，明確不同性質(zhì)的事故調(diào)查程序、所適用的處罰條款法律依據(jù)，提高事故處罰的權(quán)威性和科學(xué)性。尤其要加大對(duì)違法轉(zhuǎn)包、分包、無(wú)資質(zhì)施工、沒(méi)有取得安全生產(chǎn)許可證施工等市場(chǎng)行為的處罰力度。

（3）完善建筑業(yè)安全誠(chéng)信體系建設(shè)

建筑施工行業(yè)的一個(gè)突出特點(diǎn)是流動(dòng)性，企業(yè)只注冊(cè)在一個(gè)地區(qū)，而項(xiàng)目可能遍布于全國(guó)各地，這個(gè)特點(diǎn)給建筑安全監(jiān)管造成了一定的困境。因此，建筑業(yè)要盡快完善安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急要推進(jìn)建筑安全監(jiān)管信息化工程的建設(shè)，通過(guò)各方主體和從業(yè)人員的信息系統(tǒng)，建立失信行為企業(yè)和個(gè)人的“黑名單”，逐步建立以安全信用為核心的新型監(jiān)管機(jī)制。

（4）提升建筑施工安全監(jiān)管信息化水平

大力推進(jìn)建筑施工安全監(jiān)管信息化工程的建設(shè)，努力建立覆蓋建筑施工企業(yè)、建筑施工人員、建筑起重機(jī)械、建筑施工項(xiàng)目、建筑施工安全事故、建筑施工安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員等信息的建筑施工安全監(jiān)管信息系統(tǒng)，服務(wù)全國(guó)各級(jí)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管工作，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)建筑安全生產(chǎn)進(jìn)行全過(guò)程的科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化監(jiān)督管理，提高整個(gè)建筑業(yè)的安全監(jiān)督管理水平。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)建筑業(yè)已經(jīng)進(jìn)入安全事故的“易發(fā)期”，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，從“易發(fā)期”階段進(jìn)入“低發(fā)期”的深層驅(qū)動(dòng)要素之一在于政府管理能力的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府沒(méi)必要也不可能完全依靠行政手段，更重要的在安全監(jiān)管體制和機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)著力通過(guò)多種政策工具規(guī)范建設(shè)工程各方主體對(duì)于安全生產(chǎn)的態(tài)度和行為，應(yīng)大力營(yíng)造良好的安全文化氛圍，促使建設(shè)工程各方主體在安全上的自我約束和自發(fā)致力于安全動(dòng)力機(jī)制的形成。