作者：周偉   湖北省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站副站長

“十三五”期間，我國建筑業(yè)發(fā)展迅速，工程建設(shè)規(guī)模保持高位高速增長，大量具有世界先進(jìn)水平的標(biāo)志性建筑問世。建筑業(yè)加速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動(dòng)了下游數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展，消化了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。但施工過程中，傳統(tǒng)的粗放式經(jīng)營管理沒有發(fā)生根本改變，監(jiān)管機(jī)制滯后于發(fā)展需求的問題越來越凸顯，在建筑施工安全生產(chǎn)領(lǐng)域尤為明顯。

為此，2016年年底，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號），要求著力強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、著力堵塞監(jiān)督管理漏洞、著力解決不遵守法律法規(guī)的問題。圍繞這一要求，相關(guān)部門對建筑施工的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作實(shí)施了一系列改革創(chuàng)新，取得了階段性效果，生產(chǎn)安全事故總體上處于平穩(wěn)可預(yù)期狀態(tài)，但應(yīng)對新形勢下的新發(fā)展、解決舊的體制下遺留的老大難題仍感無力。建筑施工安全監(jiān)管改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新突破已經(jīng)成為當(dāng)前行業(yè)監(jiān)管的重心之一。

建筑施工安全監(jiān)管改革創(chuàng)新是建筑施工管理的風(fēng)向標(biāo)

安全管理是建筑行業(yè)綜合管理的集中體現(xiàn)。安全管理貫穿于整個(gè)施工生產(chǎn)過程，是全員、全過程、全方位的管理，涉及行業(yè)、企業(yè)的各個(gè)要素管控，工作的時(shí)效性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、執(zhí)行力要求強(qiáng)，安全管理體系的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)是否有效，在一定程度上代表了整個(gè)企業(yè)管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。

安全監(jiān)督管理在建筑施工安全生產(chǎn)管理體系中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，建筑施工安全生產(chǎn)管理已由“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)管，企業(yè)全面負(fù)責(zé)，群眾參與監(jiān)督，全社會(huì)廣泛支持”的管理格局，演化為“地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管，行業(yè)管理部門具體監(jiān)管，企業(yè)全面負(fù)責(zé)”的新格局。行業(yè)管理部門已經(jīng)成為政策的解讀者、措施的制定者、制度的檢查執(zhí)法者、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)者，對整個(gè)行業(yè)的安全生產(chǎn)管理改革創(chuàng)新有著最直觀、最全面的感受。行業(yè)管理無疑是銜接整個(gè)管理鏈條的最重要環(huán)節(jié)。行業(yè)管理部門也成為指導(dǎo)整個(gè)建筑施工領(lǐng)域不斷良性發(fā)展的核心力量。

安全監(jiān)督管理方法的變革對企業(yè)管理的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。2000年以來，我國相繼施行了企業(yè)安全生產(chǎn)許可制度和安管人員、特種作業(yè)人員考核管理制度，促使企業(yè)在內(nèi)部管理體系上全面升級；修訂了安全監(jiān)督管理規(guī)定、規(guī)程，在實(shí)施安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的同時(shí)，迫使企業(yè)增強(qiáng)安全管理內(nèi)生動(dòng)力；持續(xù)圍繞危險(xiǎn)性較大分部分項(xiàng)工程開展管理和事故防范，引導(dǎo)企業(yè)強(qiáng)化對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，進(jìn)而規(guī)范設(shè)備、勞動(dòng)力、技術(shù)信息的市場化行為。

安全監(jiān)督管理工作模式的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，既是不斷適應(yīng)行業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，也是不斷引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要推手。從發(fā)展方向上開，依托共享平臺和實(shí)時(shí)信息精準(zhǔn)打擊企業(yè)、項(xiàng)目的違規(guī)行為，依托數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)，將是行業(yè)安全監(jiān)管的必經(jīng)之路，也是一條崎嶇之路。因此可以說，安全監(jiān)督管理任重道遠(yuǎn)，必須破解一系列難題。

當(dāng)前建筑施工安全監(jiān)管面臨的難題

（一）發(fā)展方向不明致使管理責(zé)任混淆

近年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程促進(jìn)了建筑業(yè)繁榮發(fā)展。但過度關(guān)注建設(shè)速度、規(guī)模擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)效益，造成管理理念上的短視和發(fā)展方向上的徘徊，尤其是在處理政府監(jiān)管與市場主導(dǎo)的關(guān)系，界定政府、行業(yè)、各方主體的責(zé)任等方面上，難以明確其中關(guān)系。同時(shí)，超速的規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)一步反襯出企業(yè)管理能力的缺失和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的薄弱，履責(zé)能力與承擔(dān)責(zé)任的反差進(jìn)一步拉大，加大了企業(yè)履責(zé)的難度，加重了政府的擔(dān)心，使得行業(yè)監(jiān)管部門的“保姆式”管理難以迅速斷絕。

（二）行業(yè)管理鏈條不貫通致使粗放管理方式難以改變

目前，工程建造過程中，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)依次、分塊、分階段進(jìn)行的建設(shè)模式仍占主流，使得整個(gè)建設(shè)工程中管理和技術(shù)鏈條難以貫通，作為項(xiàng)目建設(shè)末端的施工階段，無法及時(shí)得到規(guī)劃、設(shè)計(jì)等方面有效的技術(shù)支持，使得其精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)開展受限，效益不夠顯著，難以對施工的粗放式管理形成根本性沖擊。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上看，工程總承包（EPC模式）能夠化解管理間區(qū)塊分離的壁壘，也是我國當(dāng)前著力推進(jìn)的建設(shè)模式，但由于法規(guī)跟進(jìn)不夠，管理瓶頸無法突破，高素質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員尚未發(fā)育，工程總承包模式遠(yuǎn)未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（三）項(xiàng)目建設(shè)利益分配失衡致使企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足

目建設(shè)是整個(gè)建筑業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，其利益分配直接關(guān)乎企業(yè)生存發(fā)展和管理重點(diǎn)。目前，房屋和市政工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，建設(shè)單位處于主導(dǎo)地位，在造價(jià)、資金、工期、質(zhì)量等方面都擁有較強(qiáng)的支配權(quán)，使得項(xiàng)目利益分配失衡，致使建設(shè)單位與施工單位在工期、質(zhì)量安全上形成對立，建筑企業(yè)缺乏為項(xiàng)目不斷提升質(zhì)量安全管理品質(zhì)的有力的利益驅(qū)動(dòng)，企業(yè)提升質(zhì)量安全管理能力的內(nèi)生動(dòng)力不足。

（四）檢查執(zhí)法模式難以發(fā)揮長效和預(yù)防作用

現(xiàn)行的監(jiān)督檢查執(zhí)法模式是以重點(diǎn)監(jiān)控為基礎(chǔ)，實(shí)行“雙隨機(jī)”監(jiān)督檢查，查處項(xiàng)目建設(shè)期間有關(guān)單位的違法違規(guī)行為，并依靠嚴(yán)格執(zhí)法從而形成長期有效的震懾力，營造良好的守法氛圍。但由于監(jiān)督檢查覆蓋面有限，信息掌握不夠，執(zhí)法流程長，打擊手段不足，精準(zhǔn)度不高，致使震懾力和長效預(yù)防作用發(fā)揮不充分。

（五）勞動(dòng)力水平低下致使技術(shù)革新運(yùn)用困難

20世紀(jì)90年代開始的建筑承包方式和用工方式的轉(zhuǎn)變，吸引了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力投入建筑行業(yè)，享受了相當(dāng)可觀的人口紅利。但隨著經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)的發(fā)展，建筑業(yè)的從業(yè)吸引力大幅降低，一線作業(yè)人員勞動(dòng)力普遍為高中以下文化、45歲以上年齡的人群，且缺乏技能更新提高的渠道，很大程度上制約了新技術(shù)、新科技的運(yùn)用和發(fā)展。

目前，監(jiān)督管理效力開始下降已是事實(shí)，建筑施工事故總量依然較大，建筑施工安全監(jiān)管的改革創(chuàng)新已在廣東、山東等地進(jìn)行了多種嘗試。但從全國范圍上看，建筑施工安全監(jiān)督的改革創(chuàng)新的步子不快、動(dòng)作不大。

建筑施工安全監(jiān)管改革創(chuàng)新亟待新突破

（一）新突破需要理念革新

新形勢下的建筑施工安全監(jiān)管，必須以促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主旨，凈化市場競爭環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步；必須正確理解處理“放、管、服”的關(guān)系；必須堅(jiān)守行業(yè)監(jiān)管的地位，強(qiáng)調(diào)“管”字當(dāng)先，“放”“服”是為了實(shí)現(xiàn)管理任務(wù)嚴(yán)格管理下的“放”“服”，要徹底摒棄“保姆”式管理，但更重要的是防止“放任”式、“客服”式管理。

（二）新突破需要體制機(jī)制更新

十三五以來，我國建筑施工安全監(jiān)管體制機(jī)制改革創(chuàng)新取得很大進(jìn)步，隨著新一輪的行政事業(yè)單位改革和權(quán)責(zé)清單的建立調(diào)整，以綜合監(jiān)管執(zhí)法為導(dǎo)向的監(jiān)督體制機(jī)制的改革正在推進(jìn)。對于安全監(jiān)督行業(yè)而言，如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，現(xiàn)場監(jiān)督檢查的空缺如何彌補(bǔ)、社會(huì)服務(wù)的介入如何轉(zhuǎn)化為監(jiān)管資源等，都還需要進(jìn)一步研究探索。

（三）新突破需要管理方法創(chuàng)新

體制機(jī)制的更新需要更加高效的管理方法，提前研判形勢和及時(shí)堵塞漏洞成為必須強(qiáng)化的兩翼。因此，對原有的、針對違法違規(guī)行為造成的事故或因資源投入不達(dá)標(biāo)進(jìn)行處罰等情況，必須突破桎梏，尋求對企業(yè)行為、管理效果、履責(zé)能力等核心要素的監(jiān)管，完善法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完善工作流程、判定方法和管理措施，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督企業(yè)自我檢查自我提升。

（四）新突破急需技術(shù)手段出新

從發(fā)展上看，信息化和標(biāo)準(zhǔn)化是當(dāng)前最為急需的技術(shù)手段，但技術(shù)研究的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏必要的統(tǒng)籌。對行業(yè)監(jiān)管而言，數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)鏈?zhǔn)翘岣吖芾硇实母荆珨?shù)據(jù)僅僅限于監(jiān)管數(shù)據(jù)只是第一步，如何實(shí)施行業(yè)、企業(yè)、項(xiàng)目的有機(jī)統(tǒng)一和準(zhǔn)確對接，如何建立既能實(shí)施可預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)管控又能保持各自特性活力的信息化管理體系，如何建立大數(shù)據(jù)下的針對性分析模型并有效運(yùn)用，這些都亟待探索。信息化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的最終落腳點(diǎn)應(yīng)落實(shí)到企業(yè)和工程項(xiàng)目上，但對企業(yè)而言，既需要數(shù)據(jù)還需要實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理流程，落實(shí)到項(xiàng)目則更為關(guān)注資源的配備和落實(shí)的效果，而信息化、標(biāo)準(zhǔn)化管理如果無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的管理效果和經(jīng)濟(jì)效益，則必然推行艱難。

實(shí)施建筑施工安全監(jiān)督的改革創(chuàng)新勢在必行，必須從體制機(jī)制、管理技術(shù)等方面共同推進(jìn)，其中法規(guī)及管理制度的及時(shí)跟進(jìn)是根本，技術(shù)手段緊緊契合管理要求是基礎(chǔ)，需要我們高度重視。